Introduction
L’Arrêté du 15 octobre 1971 donne à l’Hôpital de l’OFATMA une organisation à la fois médicale, administrative et technique. Il ne se limite pas à définir un établissement de soins. Il institue aussi une structure de commandement, de contrôle, de coordination et de gestion des prestations destinées aux assurés de l’OFATMA. Rappelons brièvement que l’OFATMA — Office d’Assurance Accidents du Travail, Maladie et Maternité — n’est pas elle-même un hôpital. Il s’agit d’un organisme d’assurance sociale chargé notamment de la couverture des risques liés aux accidents du travail, à la maladie et à la maternité. En revanche, l’OFATMA peut créer, administrer ou exploiter des établissements de soins appelés « hôpitaux de l’OFATMA ».
L’intérêt du texte tient au fait qu’il distribue les responsabilités entre plusieurs pôles. D’une part, il place l’hôpital sous la supervision de la Direction de l’OFATMA. D’autre part, il organise en son sein un service médical, un service administratif et un Conseil technique chargé d’assurer la cohérence de l’ensemble. La lecture du texte permet donc de dégager une architecture institutionnelle précise, même lorsque certaines relations ne sont pas développées dans le détail.
L’analyse portera d’abord sur l’architecture générale de l’hôpital telle qu’elle résulte des premiers articles de l’arrêté. Elle examinera ensuite les organes, postes, fonctions, services et sections créés par le texte. Elle précisera, dans un troisième temps, la hiérarchie administrative et fonctionnelle de l’établissement. Elle exposera enfin les rapports entre les différentes composantes de l’hôpital et les liens entretenus avec la Direction de l’OFATMA, avant d’en proposer une synthèse organique sous forme d’organigrammes.
I. L’architecture générale de l’Hôpital de l’OFATMA
L’article 1er définit l’Hôpital de l’OFATMA comme une institution de soins et de prévention. Sa mission première est d’accorder des prestations médico-sociales aux assurés de l’OFATMA et de promouvoir la santé du travailleur. Le texte lui reconnaît donc une double finalité. Il s’agit, d’une part, d’assurer les soins. Il s’agit, d’autre part, d’inscrire ces soins dans une logique de prévention et de protection du travailleur assuré.
L’article 2 place l’hôpital sous la supervision de la Direction de l’OFATMA. Cette disposition fixe clairement le rattachement institutionnel de l’établissement. L’hôpital ne constitue pas une structure autonome détachée de l’Office. Il fonctionne dans le cadre de l’OFATMA et sous son autorité de supervision.
L’article 3 opère ensuite la division fondamentale de l’établissement. L’hôpital comporte un service médical et un service administratif. Cette dualité structure toute l’organisation prévue par l’arrêté.
L’article 4 précise le mode d’encadrement de ces deux branches. Le service médical est placé sous la supervision d’un Directeur médical. Le service administratif est assuré par un Administrateur. Ces deux responsables sont assistés d’un Conseil technique. Le noyau institutionnel de l’hôpital repose donc sur trois composantes centrales. Le Directeur médical dirige la sphère technique et médicale. L’Administrateur prend en charge la sphère administrative. Le Conseil technique sert d’organe collégial d’assistance, de supervision et de coordination.
II. Les postes, fonctions et organes créés par l’arrêté
Le premier poste central est celui de Directeur médical. Les conditions de nomination sont fixées à l’article 5. Le titulaire doit être haïtien et justifier soit d’une expérience de chef de département hospitalier, soit d’une ancienneté déterminée dans une institution de santé publique ou dans le service médical de l’IDASH. Le texte attache donc cette fonction à une compétence professionnelle confirmée. Ses attributions sont énoncées aux articles 6 à 10. Il exécute le programme annuel de travail préparé par le Conseil technique et approuvé par la Direction de l’OFATMA. Il veille à l’exécution des décisions techniques du Conseil. Il coordonne et supervise les activités techniques de l’institution. Il approuve les réquisitions préparées par les médecins chefs de sections techniques. Il travaille à plein temps. Il veille à l’application des règlements internes de l’hôpital et des règlements généraux du Ministère des Affaires sociales et du Travail. Il est responsable de la présentation des rapports techniques et statistiques requis. Il représente l’hôpital en toutes circonstances et signe la correspondance générale. Enfin, il supervise toutes les sections techniques, sans prodiguer lui-même des soins médicaux. En cas d’absence, il est remplacé provisoirement par le médecin chef de la section de traumatologie et d’orthopédie, ou à défaut par un remplaçant désigné par le Directeur de l’OFATMA (art. 11).
Le deuxième poste central est celui d’Administrateur. L’article 12 prévoit sa nomination par commission du Président de la République. L’article 13 fixe les caractéristiques du poste. Le titulaire doit être haïtien et posséder soit un diplôme en administration hospitalière, soit une longue expérience en administration hospitalière, soit un diplôme en administration publique assorti d’un stage en milieu hospitalier. L’article 14 lui confie, sur le plan administratif, l’exécution du programme de travail élaboré conjointement par l’Administrateur, le Directeur médical et le Conseil technique, puis approuvé par le Conseil d’administration de l’OFATMA. L’article 15 détaille sa mission. Il coordonne et supervise toutes les activités administratives. Il veille à l’application stricte des règlements. Il assure la surveillance et l’aménagement des bâtiments. Il organise et contrôle le travail du personnel. Il exécute le budget de l’hôpital dans les formes prescrites par la loi. Il contrôle, avec le Directeur médical, le régime alimentaire des patients. Il a la pleine responsabilité des fournitures et de l’équipement. Il exécute les réquisitions mensuelles préparées par les chefs de sections techniques et approuvées par le Directeur médical. Il prépare chaque mois un rapport complet et détaillé pour la Direction de l’OFATMA. Il reçoit et comptabilise les dons et legs faits à l’institution.
Le troisième organe central est le Conseil technique. Sa composition est fixée à l’article 16. Il comprend le Directeur médical, l’Administrateur, les médecins chefs de sections médicales et un médecin spécialiste attaché à l’hôpital choisi pour un an par le Conseil d’administration de l’OFATMA sur une liste proposée par le Directeur médical. Il est présidé par le Directeur médical (art. 17). Ses missions sont importantes. Il supervise les services techniques et administratifs de l’institution hospitalière et prend, conformément aux règlements généraux applicables, toutes mesures utiles au fonctionnement régulier de l’hôpital et à l’accroissement de son efficience technique (art. 18). Il agit dans le cadre d’un programme annuel de travail soumis par l’entremise de la Direction de l’OFATMA à l’approbation du Ministère des Affaires sociales et du Travail, avec un projet de budget de fonctionnement et de capital (art. 19). Il concourt à l’observance des règlements internes (art. 20). Il organise des conférences médico-sociales et peut instituer des commissions mixtes ou autres (art. 21). Son fonctionnement collégial est encadré par les articles 22 à 24.
Au niveau des fonctions techniques médicales, l’arrêté crée aussi les médecins chefs de sections techniques. L’article 25 les rend responsables de la bonne marche et de toutes les activités de leur service. Ils organisent leur section, supervisent la qualité des soins, préparent les réquisitions médicales, préparent le rapport médical de l’ouvrier au moment de l’exéat et préparent, sur demande du Directeur médical, les certificats médico-légaux.
Les spécialistes attachés à l’hôpital sont définis aux articles 26 à 28. Ce sont des médecins travaillant à temps partiel, dont la spécialité n’est pas représentée au sein de l’institution. Le texte fixe leurs conditions de qualification et leur obligation de répondre avec célérité aux appels du Directeur médical ou, en urgence, du médecin traitant.
Les médecins assistants sont prévus à l’article 29. Ils travaillent suivant l’horaire établi dans les différentes sections. Au point de vue technique, ils relèvent du médecin chef de la section médicale. Ils reçoivent l’accidenté assuré, procèdent à son examen, assurent le traitement, rédigent les notes d’admission et d’évolution, ordonnent les examens complémentaires et présentent un rapport quotidien au chef de section technique. Ils participent aussi au service d’urgence selon un roulement approuvé par le Directeur médical. Ils ne peuvent délivrer aucun certificat médico-légal.
Les médecins résidents sont institués aux articles 30 à 33. L’arrêté crée une résidence hospitalière en traumatologie et orthopédie pour une meilleure formation des médecins du travail. Cette résidence repose sur un accord entre le Ministère des Affaires sociales et du Travail et celui de la Santé publique et de la Population. Elle est régie par les règlements de la résidence de l’Hôpital de l’Université d’État d’Haïti. Le résident est soumis aux règlements internes de l’hôpital de l’OFATMA.
Les médecins consultants sont prévus aux articles 34 et 35. Le médecin consultant est un spécialiste d’expérience requis pour donner son avis sur un problème médical. Ses honoraires sont réglés par la Direction de l’OFATMA après approbation du Conseil technique.
L’arrêté crée ensuite les sections médicales de l’hôpital. L’article 36 énumère la section des externes, la section de chirurgie, la section de réhabilitation, la section de radiologie, la section de laboratoire, la section d’odontologie et la section d’anesthésiologie. L’article 37 précise que la section de laboratoire dépend du Directeur médical et que le bloc opératoire fonctionne sous la supervision du médecin chef de la section de chirurgie. Les articles 38 et 39 encadrent l’usage des soins, médicaments et services techniques, réservés strictement aux assurés de l’OFATMA.
Dans le domaine administratif, l’article 40 crée les sections administratives suivantes sous la supervision de l’Administrateur : personnel, comptabilité, inventaire, nursing, statistiques et archivistes, pharmacie, distribution de matériel pour petites interventions médicales, diététique et cuisine, intendance et entretien, ambulance et transport. L’article 41 institue le chef de chaque section administrative comme employé qualifié responsable de la bonne marche de sa section. Il seconde l’Administrateur, exécute ses instructions, prépare les réquisitions, utilise le matériel et soumet un rapport mensuel.
La section de nursing est prévue à l’article 42. Elle englobe tout le personnel infirmier et est placée sous la supervision directe de l’infirmière en chef. L’article 43 définit les caractéristiques de ce poste par des critères d’expérience et de qualification. La section de pharmacie est placée sous la direction d’un pharmacien diplômé, dont les attributions sont fixées à l’article 45.
Enfin, les patients ne constituent pas un organe de l’hôpital, mais leur rapport à l’institution est juridiquement organisé par les articles 46 à 48. Le texte règle les conditions d’admission, la formalisation de l’examen initial en cas d’accident du travail, ainsi que les obligations réciproques de respect entre le patient et le personnel.
III. La hiérarchie administrative et fonctionnelle de l’hôpital
La hiérarchie générale part de la Direction de l’OFATMA, puisque l’hôpital fonctionne sous sa supervision directe au sens de l’article 2. Le texte prévoit en outre plusieurs niveaux d’approbation et de transmission. La Direction de l’OFATMA reçoit les rapports administratifs mensuels de l’Administrateur (art. 15), les rapports médicaux et intérimaires sur les patients (art. 51), ainsi que les opinions écrites du Directeur médical sur les cas soumis à la Direction (art. 52).
À l’intérieur de l’hôpital, le Directeur médical exerce l’autorité de supervision sur le service médical et sur les sections techniques. L’Administrateur exerce l’autorité de coordination et de supervision sur le service administratif et sur les sections administratives. Le Conseil technique n’apparaît pas comme un simple organe consultatif. Le texte lui donne une fonction de supervision des services techniques et administratifs et une capacité d’organisation institutionnelle par voie de règlements internes, de programme annuel et de réunions régulières.
Les médecins chefs de sections techniques dépendent, dans l’ordre fonctionnel, du Directeur médical. Les médecins assistants relèvent techniquement des médecins chefs de sections médicales. Les spécialistes attachés répondent aux appels du Directeur médical ou, en urgence, du médecin traitant. Les chefs de sections administratives secondent l’Administrateur et exécutent ses instructions. L’infirmière en chef supervise directement la section de nursing. Le pharmacien dirige la section de pharmacie. Pour la distribution du matériel de petites interventions, l’article 40 attribue la responsabilité à l’infirmière en chef du bloc opératoire.
S’agissant des remplacements, seul le remplacement du Directeur médical est expressément organisé à l’article 11. Le remplacement de l’Administrateur n’est pas prévu expressément par l’arrêté du 15 octobre 1971.
VI. Les rapports entre les services, sections et organes
Les rapports entre le Directeur médical et l’Administrateur sont organisés sur une base de complémentarité. Le premier dirige la dimension technique et médicale. Le second dirige la dimension administrative et matérielle. Certains domaines supposent une articulation entre les deux, notamment le contrôle du régime alimentaire des patients, prévu à l’article 15.
Le Conseil technique forme le lieu institutionnel de jonction entre les deux branches de l’hôpital. Sa composition réunit la direction médicale, l’administration et les chefs médicaux. Il intervient donc comme organe de coordination, de supervision et d’élaboration du programme de travail.
Les rapports entre l’hôpital et le bureau central de l’OFATMA apparaissent aux articles 50 à 52. Les pièces requises pour les prestations en espèces sont transmises au Service des Réclamations. Le service médical fixe la date à laquelle ces prestations doivent prendre fin. Les rapports médicaux périodiques et finaux sont transmis à la Direction de l’OFATMA. Il existe ainsi un lien direct entre l’activité hospitalière, l’instruction administrative des prestations et la gestion centrale de l’Office.
Les rapports avec les patients sont également formalisés. L’admission dépend d’une preuve d’identité et de qualité d’assuré, sauf urgence. Le patient doit être traité avec humanité et respect. En contrepartie, il doit se conformer aux règlements de l’institution. En cas de violation, l’affaire est soumise au Conseil technique.
V. Synthèse administrative du système hospitalier créé par l’arrêté
Le système hospitalier créé par l’arrêté repose sur un noyau directionnel composé du Directeur médical, de l’Administrateur et du Conseil technique. Autour de ce noyau se déploient deux grandes branches. La première est la branche médicale, structurée en sections techniques, en personnels médicaux hiérarchisés et en mécanismes de traitement des assurés. La seconde est la branche administrative, structurée en sections de gestion, de support, de pharmacie, de nursing, d’intendance, de comptabilité, de transport et d’archives.
Les flux de décision apparaissent à plusieurs niveaux. Le Conseil technique élabore ou participe à l’élaboration du programme de travail. Le Directeur médical veille à l’exécution technique. L’Administrateur assure l’exécution administrative. La Direction de l’OFATMA exerce la supervision institutionnelle et reçoit les rapports. Le Conseil d’administration de l’OFATMA et la Secrétairerie d’État des Affaires sociales interviennent, selon les articles 14 et 19, dans l’approbation du programme et du budget.
Les flux de contrôle se distribuent entre la supervision de la Direction de l’OFATMA, la supervision technique du Directeur médical, la supervision administrative de l’Administrateur et la supervision collégiale du Conseil technique. Les flux de rapport sont expressément organisés. Ils concernent les rapports techniques et statistiques, les rapports mensuels de fonctionnement, les rapports intérimaires sur les patients et les rapports finaux relatifs à l’aptitude à reprendre le travail.
Conclusion
L’Arrêté du 15 octobre 1971 établit un hôpital intégré à l’OFATMA, structuré autour d’une dualité fonctionnelle entre service médical et service administratif, et animé par un organe collégial de coordination qu’est le Conseil technique. Le texte crée non seulement des postes de direction, de gestion et de soins, mais aussi des sections techniques, administratives et une résidence hospitalière. Il organise les responsabilités, les circuits de supervision, les mécanismes de rapport et le lien entre l’hôpital et le bureau central de l’OFATMA. Pris dans son ensemble, l’arrêté donne de l’hôpital une figure institutionnelle ordonnée, hiérarchisée et tournée vers la prise en charge des assurés de l’OFATMA.